Previo a cualquier otra consideración, resulta menester referirnos al principio pro-actione que se erige como un modelo primordial para la interpretación de derechos fundamentales, así como una línea principal en el ejercicio del control de constitucionalidad, en estricta sujeción con lo establecido en la Norma Suprema, de modo tal, que se garantizaría la observancia de los valores de justicia e igualdad material; principio por el cual, se entraría a una ponderación de los derechos en los supuestos que exista una manifiesta vulneración a derechos fundamentales, casos en los que debe primar la justicia material; en el mismo lineamiento, nos remitiremos al principio favoris debilis, entendiendo al mismo como a la postura por las que las normas fundamentales no solamente coexisten en las relaciones entre iguales, por lo que la finalidad del referido principio es proteger a los evidentemente más débiles -identificados como grupos vulnerables- con el fin de lograr la materialización de la igualdad y equidad, así como un trato preferente en el acceso a algunos derechos como los que emergen de una naturaleza laboral.
En el presente caso, se advierte que la MAE del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, no fue demandada, sino el Director de Talento Humano, ambos pertenecientes al Órgano Ejecutivo de la referida entidad edil; señalando, este Tribunal en anteriores fallos pronunciados que hasta la interposición de la presente acción tutelar correspondía demandar a ambas autoridades, a efectos de que la primera autorice la reincorporación laboral de la parte accionante y la segunda al haber sido quién emitió el memorándum que dio por finalizada la relación laboral; sin que anteriormente se hubiera resuelto en el fondo, acciones de defensa concernientes a la lesión de derechos fundamentales relacionadas con el incumplimiento de conminatorias de reincorporación, cuando simplemente se demandaba a una de las mencionadas autoridades; determinando en tales casos denegar la tutela por falta de legitimación pasiva, principalmente por salvaguardar el derecho a la defensa de quien no hubiese sido demandado.
En tales antecedentes jurisprudenciales corresponde ver la pertinencia o no de modular dicho entendimiento; toda vez que, en este caso la accionante solo interpuso la demanda contra el Director de Talento Humano del referido Gobierno Autónomo Municipal; consiguientemente, es preciso aplicar el método ponderativo a efectos de dilucidar si el bien jurídico protegido, con relación al derecho a la defensa se sobrepone o no a los derechos alegados en esta acción de defensa.
Consiguientemente, es necesario efectuar de manera ineludible una ponderación de derecho, al existir conflicto entre los derechos fundamentales del accionante respecto al de la defensa de la autoridad edil; a fin de establecer el resguardo a determinados derechos, sin que implique el desconocimiento de uno con respecto de otros, sino una simple valoración preferente; puesto que, los mismos no son absolutos, porque se hallan limitados por los derechos de los demás, no siendo suficiente el mero enunciado del texto constitucional, sino la plena realización material de éstos, implicando su eficaz protección ante cualquier lesión o menoscabo que pudieran sufrir.
En este análisis, hasta qué punto es justificado respetar el derecho fundamental a la defensa de la autoridad no demandada, ante la lesión que se reclama a los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral en relación a la vivienda, a la subsistencia y a la alimentación; en ese sentido corresponde armonizar los principios constitucionales, en el marco de las ideas de unidad de la Constitución Política del Estado y la primacía de los derechos fundamentales; por lo que, cabe recordar que el art. 28 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece que: Los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar general y el desenvolvimiento democrático, dicho precepto normativo parte del bloque de constitucionalidad, señala claramente que los derechos de cada hombre encuentran límite en la seguridad de todos y en las justas exigencias del bienestar general, entendiéndose éste como el de la sociedad; cuyo discernimiento, es plenamente posible el bienestar del trabajador y el de su familia -como célula básica de la sociedad- y en su resguardo se ha diseñado el instituto jurídico de la reincorporación, sobreponiéndose ante la posibilidad de ejercer el derecho a la defensa por la autoridad no demandada en el presente caso; ponderación que tiene el propósito de asegurar la materialización de los derechos del trabajador injustificadamente despedido y en favor de quien se ha expedido conminatoria de reincorporación que ha sido incumplida, en aras del cumplimiento de los valores de justicia social y bienestar común, que constituyen sustento del actual Estado Plurinacional, conforme lo prevé el art. 8.II de la Ley Fundamental.
En consecuencia, el derecho a la defensa de la autoridad municipal no demandada, debe ceder ante la exigencia de un valor mayor referido a la subsistencia del trabajador y su familia; toda vez que, la exigencia de la necesaria interposición de la demanda a la MAE de la entidad demandada y consiguiente observancia del derecho a la defensa, implicaría la no reparación inmediata de las transgresiones denunciadas y la consecuente desprotección de derechos como los reclamados por el trabajador que repercuten en su familia; además, existe en el presente caso la imposibilidad de responder por parte de la entidad demandada, a la presente acción de carácter constitucional; ya que, se halla demandado un funcionario de la misma, quien tuvo conocimiento de la acción tutelar que se revisa.
Un entendimiento contrario, implicaría que el accionante se encuentre sin la efectiva posibilidad de una resolución de fondo en la acción de amparo constitucional, quedando desprotegidos sus derechos entre ellos el de su subsistencia y familia, constituida como base de la sociedad al ser la célula que compone en extenso tejido social, siendo deber primordial del Estado proteger al trabajador y su familia, sin que genere imposibilidad de representación del ente demandado; si bien la MAE de la entidad edil en circunstancias normales tendría que asumir defensa en representación de la misma, corresponde en el presente caso, realizar ponderación de manera excepcional y solo en que dicha intervención y consiguiente derecho a la defensa entre en colisión con los derechos del trabajador y su familia, con fin de asegurar la justicia social y en aplicación del principio pro-actione.
De acuerdo a las puntualizaciones precedentes, cabe ingresar a una ponderación entre el derecho del trabajador a una fuente laboral con un salario justo, que le provea para sí y su familia una existencia digna, que aseguren su subsistencia misma y de todo su entorno familiar, emergente del cual se garantiza el ejercicio de otros derechos fundamentales, como el de alimentación, salud, educación; motivo por el cual, ningún trabajador puede ser despedido sin causa justa, ni enmarcarse a lo establecido en la Ley General de Trabajo; por otra parte, el derecho a la defensa del empleador, por el cual toda persona particular o autoridad pública que sea parte demandada dentro un proceso, tiene que ser citada para estar a derecho, pudiendo así proponer los medios probatorios que considere necesarios y tenga acceso a todas las actuaciones procesales y recursos que la ley le confieren; ahora bien, en mérito a la naturaleza eminentemente social y considerando que del primer derecho referido emergen otros fundamentales, concluimos que en la problemática planteada en el caso de autos, el derecho al trabajo por sus efectos y alcances debe anteponerse al de la defensa de la persona o autoridad demandada, en estricta relación con los principios pro-actione y favor debilis señalados precedentemente, únicamente en los casos en que la acción de amparo constitucional sea interpuesta con el fin de hacer cumplir una conminatoria a favor del accionante y el mismo omitió demandar a la autoridad que fue conminada, siempre y cuando la mencionada hubiese tenido conocimiento de la conminatoria emitida a favor del trabajador.
Ahora bien, respecto a la SCP 0094/2014-S2 de 4 de noviembre, que precisa la definición de la legitimación pasiva como la coincidencia que existe entre la persona individual o colectiva y/o el servidor público que presuntamente sea el responsable de la comisión con actos u omisiones ilegales o indebidos que provoquen la restricción de derechos y garantías constitucionales y contra quien se dirige la acción tutelar; dicho de otro modo, es la calidad que adquiere el o los demandados (a) por la coincidencia que se da entre el o las personas que presuntamente hubieren causado la lesión a los derechos y aquélla (s) contra quien o quienes se dirige la acción de defensa; toda vez que, en el supuesto de concederse la tutela deberán ser los indicados los que queden constreñidos a la reparación de los mismos, lineamiento por el cual, la vasta jurisprudencia constitucional, estableció que la legitimación pasiva se constituye en un requisito de procedencia de la acción de amparo constitucional, por el cual el impetrante de tutela queda reatado a demostrar la vinculación entre la autoridad o particular demandada (o) y el acto que impugna, así como su derecho supuestamente vulnerado, caso contrario deberá denegarse la tutela solicitada.
La desarrollada legitimación pasiva deberá ser flexibilizada tratándose de la interposición de acciones de amparo constitucional cuando el objeto sea el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, siempre y cuando dicha conminatoria haya sido emitida contra la MAE de la entidad demandada y la acción tutelar interpuesta contra un funcionario de la misma institución en dependencia directa de la MAE; salvedad o flexibilización que se realizará en mérito a que el error en la identificación del demandando dentro de tal acción tutelar no genera duda respecto al hecho de que a favor del impetrante de tutela, se emitió la conminatoria de restitución; dicho de otra forma, el hecho que el accionante hubiese omitido señalar como demandada o codemandada a la MAE, autoridad a la que fue dirigida la respectiva conminatoria de reincorporación, no causa confusión o incertidumbre sobre lo dispuesto en ella; a pesar a esa omisión, la disposición de reincorporación persiste a favor del trabajador y aun siendo otra la persona o autoridad demandada -siempre y cuando pertenezca a esa entidad y hubiese sido la persona o autoridad que firmó su despido- la reincorporación debe ser cumplida; esa excepción, debe darse en el entendido que al tratarse de derechos sociales, emergentes de un despido ilegal, no pueden ser soslayados por omisiones formales, debiendo prevalecer la verdad material, en atención a la importancia que tienen los derechos laborales enmarcados en nuestra normativa eminentemente proteccionista al trabajador -a su vez accionante-; toda vez que, ya fue objeto de un despido intempestivo que le ocasionó perjuicios y que luego de haber agotado la instancia administrativa y acudido al Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, con el objeto de lograr su reincorporación, misma que una vez dispuesta no podía ser incumplida por motivo alguno; no obstante, al no haber sido acatada por el empleador se le está vulnerando sus derechos al trabajador por segunda ocasión; por lo que, emergente de ese incumplimiento, acudió a la instancia constitucional en busca de la restitución de sus derechos más primarios de los que emergen otros importantes como el de alimentación, salud y educación de todo su entorno familiar; mismos que no pueden seguir siendo lesionados, por un error formal a momento de la interposición de la presente acción de defensa.
La flexibilización desarrollada, deviene de la atención prioritaria a los derechos sociales, en el entendido que el impetrante de tutela al haber sido despedido sin justa causa, afirmación realizada del hecho que el Ministerio de Empleo y Previsión Social, emitió una conminatoria de reincorporación a su favor, misma que fue incumplida por la autoridad que ordenó en la correspondiente resolución laboral, lesionando sus derechos en dos ocasiones consecutivas, la primera a momento de ser despedido injustamente y la segunda cuando el obligado al materializar su inmediata reincorporación no acató la conminatoria; por lo que, no sería ecuánime, el permitir que los efectos de las vulneraciones señaladas persistan contra los derechos del trabajador -que ya agotó la instancia administrativa- únicamente porque el mismo haya omitido demandar a la persona o autoridad que quedaba reatada al cumplimiento de la conminatoria a su favor.
Una vez precisado lo expuesto precedentemente, es menester delimitar los casos en los que es procedente la flexibilización referida; es decir, establecer los presupuestos que deben darse en un caso en concreto para que sea viable acogerse a la misma: a) Que la conminatoria de reincorporación laboral haya sido emitida contra la MAE y/o el servidor público que suscribió el memorándum de despido, otro análogo o contra ambos -tratándose de instituciones públicas-; para el caso de la empresa privada, dicha conminatoria sea dirigida a su máxima instancia ejecutiva y/o el empleado que suscribió el memorándum de despido, también de forma indistinta o contra ambos; y, b) La conminatoria de reincorporación, deberá ser notificada a cualquiera de las autoridades o personas descritas en el inciso anterior, garantizando que la obligación de reincorporación sea de fehaciente conocimiento.
Para el caso de la administración pública, debe tenerse presente que de acuerdo a la naturaleza jurídica de cada entidad pública, las mismas, delegan la facultad de extinción de relaciones laborales, vía despido, destitución, agradecimiento de servicios o cualquier forma análoga, a distintos servidores públicos, pudiendo ser Directores, Jefes, Encargados u otros; por lo que, la delegación que al ser potestativa de la MAE, no es de libre acceso ni conocimiento de los trabajadores, de ahí que no le es exigible al trabajador, el conocer si existe o no tal delegación en sus diferentes componentes; dado que, al estar delegada la facultad de destitución también lo puede ser la de contratación o reincorporación, aspectos que como se anotó no son de libre acceso ni conocimiento del trabajador; en consecuencia, en base al principio de buena fe y legalidad de los actos de la administración pública, el acto de destitución se considera revestido de legalidad y presunción de legitimación, teniendo el referido funcionario, plena legitimación pasiva para ser demandado; conclusiones a las que se arriban previsto en el art. 7.II de la Ley de Procedimiento Administrativo El delegante y el delegado serán responsables solidarios por resultado y desempeño de las funciones, deberes y atribuciones emergentes del ejercicio de la delegación, conforme la Ley No 1178, de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de 1990 y disposiciones reglamentarias, materializando así que tanto la autoridad delegante como el delegado, tienen las mismas responsabilidades por el acto, no pudiendo la MAE alegar desconocimiento ni falta de responsabilidad por el acto ejecutado por su servidor público delegado, generando con ello su plena legitimación pasiva para soportar los efectos de la acción de amparo constitucional. En consecuencia, no le es exigible al trabajador destituido, conocer a ciencia cierta si quien suscribió el memorándum de despido, tiene facultades para reincorporarlo, ya que tal imposición se realiza en cumplimiento de la Constitución Política del Estado y no consiste en la creación de un nuevo estatus jurídico del sujeto, sino en el restablecimiento del anterior, alterado por un ejercicio arbitrario y por ende ilegal de la facultad de destitución y/o despido. Igual lógica es aplicable a las entidades privadas, en las cuales su máxima autoridad sean Directores, Consejos, Gerencias Generales y otras análogas, no pueden alegar desconocimiento de los actos en materia de personal, ejecutados por sus empleados de rango inferior.