Un tema que debe ser resuelto a efectos de la resolución de la problemática planteada es determinar si las personas jurídicas públicas gozan de legitimación pasiva para plantear acciones populares. En ese contexto, existe la corriente doctrinal que de manera general ha establecido que las acciones de defensa no constituyen una vía abierta a los poderes públicos para la defensa de sus actos y de las potestades en que éstos se basan, sino, justamente, un instrumento para la correcta limitación de tales potestades y para la eventual depuración de aquellos actos, en defensa de los derechos de los particulares.
Para arribar a una conclusión razonable, es necesario previamente analizar los principios de legalidad y de competencia que rigen para la actividad estatal, puesto que de ellos se podrá desprender la capacidad del Estado y de sus entidades para activar este mecanismo tutelar.
En cuanto al principio de legalidad o primacía de la ley, es un principio fundamental del derecho público, en virtud al cual, todo ejercicio del poder público debe ajustarse a la ley vigente y a su jurisdicción y nunca a la voluntad de las partes. Es una condición necesaria para la vigencia de un Estado de Derecho.
Dicho de otro modo, todo ejercicio de potestades debe sustentarse en normas jurídicas que determinen un órgano competente y un conjunto de materias que caen bajo su jurisdicción; por esa razón, el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica; porque la actividad estatal no puede sobrepasar las permisiones establecidas en la Constitución y leyes en vigencia, porque de ellas se desprende el límite de su accionar.
Este principio se encuentra consagrado en el art. 232 de la CPE, donde dispone que la administración pública se rige, entre otros por el principio de legalidad.
Respecto al principio de competencia comprendido en el mismo artículo de la Constitución, se entiende como la aptitud legal de los órganos del Estado. Es el conjunto de facultades, poderes y atribuciones conferidos legalmente por las leyes para actuar en sus relaciones con los otros órganos del Estado y con los particulares. Se trata de otro límite en el ejercicio de sus funciones, dentro del cual puede actuar el órgano.
Este principio se reviste de ciertos caracteres, entre ellos, que debe estar establecido directamente en una norma de orden público (principio de legalidad), por lo tanto no puede ejercerse o nacer por convenios entre particulares; pueden establecer mayor o menor discrecionalidad en las actuaciones y no puede ser delegada a un funcionario inferior o diferente, a no ser que la propia ley lo permita o autorice expresamente.
En virtud a ello, habrá de analizarse si es que las entidades estatales de derecho público se encuentran expresamente consignadas por las normas legales que rigen en la materia, para ser titulares de este tipo de acciones; de lo contrario, admitir su legitimación activa implicaría vulneración a los principios de legalidad y competencia, descritos precedentemente. Dicho de otro modo, habrá que analizar en cada caso, si es que la entidad accionante, cuando se trata de persona jurídica pública, se encuentra delegada por la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional para plantear la acción; es decir, si su competencia deriva de aquellas; porque como se señaló, solo podrá hacerlo si las normas legales le facultan a ello; de lo contrario, carecería de competencia para acudir directamente ante el órgano constitucional a solicitar tutela.