Desarrollando estos principios, la normativa agraria citada precedentemente, prevé el control de calidad, supervisión y seguimiento, dentro de los procesos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de resoluciones finales de saneamiento; esto es, para asegurar que dichos procesos se efectúen y concluyan de manera responsable, oportuna, eficiente y sean desarrollados con elevados estándares de calidad en la atención a los sujetos procesales, pues solo así se consolidará el Estado Democrático y Social de Derecho, al que le resulta inherente la noción de la administración pública prestacional; entendida como la que debe asegurarse a todos los administrados, sin distinción, una esfera vital mínima y común mediante la prestación efectiva y de calidad de los servicios públicos, con el propósito de suprimir las desigualdades existentes entre aquellos.
Dicho ello, corresponde a continuación verificar si las normas agrarias resguardan el ejercicio de los principios constitucionales desarrollados precedentemente. En ese orden, corresponde analizar la normativa que rige en la materia. Así se constata que el INRA constituye una entidad pública descentralizada del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, con jurisdicción nacional, personalidad jurídica y patrimonio propio y por imperio de lo previsto por el art. 17.II de la Ley 1715 es el órgano técnico-ejecutivo encargado de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas establecidas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria.
Consiguientemente, la Disposición Transitoria Primera del DS 29215 de 2 de agosto de 2007 Reglamento de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, aplicable al caso concreto, por imperio de la Disposición Transitoria Segunda, que en cuyo texto establece que dicho Reglamento será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo los efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento; prevé normativa relacionada con el control de calidad, supervisión y seguimiento, estableciendo que los procedimientos de saneamiento en curso que se encuentran pendiente de firma de resoluciones finales de saneamiento, cuando exista denuncia o indicios de duda fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el INRA, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la función económico social; instituyendo los medios más idóneos para su cumplimiento.
Estableciendo en el segundo párrafo de la Disposición Transitoria Primera, que como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer:
- La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo;
- La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados;
- La prosecución de los procesos de saneamiento, objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento; y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamientos; y,
- El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables.
La normativa precedentemente glosada, permite concluir que el Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento es una atribución privativa del INRA, por la cual, se le permite realizar el control y seguimiento de los procedimientos agrarios, en el cual, se pueden convalidar o anular los actos administrativos ejecutados por dicha instancia; en el entendido que el mismo procede cuando el proceso de saneamiento se encuentra en la última fase de tramitación, como es la emisión de la resolución final de saneamiento.
No obstante lo señalado precedentemente y si bien, la norma agraria permite ejercer el control de calidad, supervisión y seguimiento de los procesos de saneamiento en curso y adoptar una de las medidas dispuestas en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215 y que se encuentran detalladas en el presente Fundamento Jurídico, ya sea de oficio cuando exista duda fundada sobre sus resultados, o a petición de parte, en casos de denuncias; no resulta razonable que esta atribución pueda ser ejercida por la administración pública, cuando actúa de oficio y de manera reiterada sin límite alguno, provocando una vulneración en la garantía del plazo razonable, y por ende, en el núcleo duro del debido proceso.
A mayor abundamiento, corresponde señalar que, tal como se desarrolló en los Fundamentos Jurídicos del presente fallo, el debido proceso impregna también al ámbito jurisdiccional administrativo, y se sustenta, entre otros, en el valor fundamental de justicia social para vivir bien, es decir en completa armonía con la sociedad. En ese orden, cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a este principio, derecho y garantía; tal es el caso del INRA, cuyos funcionarios y autoridades tienen el deber de adecuar sus actuaciones al marco del debido proceso, en virtud a la irradiación de la Constitución Política del Estado; y de otorgar certidumbre y seguridad jurídica a los administrados. Obligación que implica la conclusión de los procesos sometidos a su conocimiento, entre ellos, los de saneamiento, en tiempos razonables, respetando los plazos determinados en las normas legales vigentes y aplicables; no siendo suficiente sustento, la existencia de la norma que si bien permite el Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento de los procedimientos de saneamiento, en la última etapa del proceso, antes de la emisión de la resolución final de saneamiento; sin embargo, no puede comprenderse que su aplicación sea indiscriminada e indefinida; dado que la permisión de reiteración lesiona directamente el plazo razonable, provocando un dialelo que podría repetirse sin límite alguno; extremo que merece la tutela otorgada por la acción de amparo constitucional como mecanismo extraordinario destinado a la defensa de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales y asegurar el cumplimiento directo de los principios contenidos tanto en la Constitución Política del Estado como en el bloque de constitucionalidad.
Un razonamiento contrario, no solo lesiona el debido proceso, sino también el derecho a la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a la justicia; comprendida esta última no solamente en cuanto a su aplicación en la jurisdicción ordinaria, sino a su realización material propiamente en todos los ámbitos del derecho, al predestinar a los administrados a ser sometidos al eficiente o ineficiente ejercicio de sus funciones de las autoridades y funcionarios que desempeñan sus labores en la administración agraria. En ese orden, la norma ahora analizada, como es la Disposición Transitoria Primera del DS 20215 Reglamento de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma, que puede ser aplicada en la etapa final del procedimiento de saneamiento, cuando se trata de su aplicación de oficio por la propia administración, cuando existen indicios o dudas fundadas sobre sus resultados anteriores, superándose todos los errores en los que pudiese haberse incurrido la administración, en una sola oportunidad; bajo responsabilidad de la propia administración y de sus autoridades que conozcan y sustancien el proceso; en caso de no haberse obrado de esa forma y en tiempo oportuno, pretendiendo subsanarse posteriormente mediante la determinación de nulidades reiteradas a procesos, no obstante que se encuentran en la etapa final, constituye un impedimento de acceso a la jurisdicción que paraliza la posibilidad de obtener un pronunciamiento expreso que ponga fin a la tramitación de la causa y que solucione la misma y menos lograr que la decisión sea asumida, cumplida y ejecutada; provocando inseguridad jurídica a los administrados por causas no atribuibles a ellos y ajenas completamente a su voluntad.
De otro lado, el reiterado empleo de la permisión contenida en las normas previstas en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215, por parte de la administración agraria, cuando la misma es aplicada de oficio, vulnera también los principios de estabilidad, pues el INRA forma parte de las instituciones administrativas, y supone que su actos gozan de legitimidad, y por lo tanto, se presumen válidos. Pues la reforma o modificación de un acto administrativo que consiste en su eliminación o ampliación de parte de su contenido, debe darse en tiempos oportunos y tendientes a la conservación del mismo; provocando el menor daño posible al ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados.
La delimitación señalada precedentemente responde a la aplicación del principio de los límites a la discrecionalidad, dado que si bien, el ordenamiento jurídico le otorga al funcionario, un abanico de posibilidades contenidas en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215; éste debe optar por la más adecuada, en una sola oportunidad y conveniencia del acto según los intereses públicos; para lo cual, deberá emitir sus criterios de manera clara y concisa, sin lugar a ambigüedades que a la larga, podrían deformar el procedimiento de saneamiento; habida cuenta que el principio de buena fe que también rige en materia administrativa debe otorgar confianza, cooperación lealtad en la actuación de los servidores públicos, todos estos principios cazados al de continuidad administrativa, como técnica que impide la paralización de la actividad en el sector público y evita cualquier desfase que pudiera ocurrir en la tramitación de las causas agroambientales en sede administrativa.
La dilación en la tramitación de las causas por cuestiones atribuibles exclusivamente a la propia administración, provocada por la reiterada e ilimitada actuación errónea de las autoridades y funcionarios del Servicio de Reforma Agraria y de todas sus dependencias; sin duda provoca lesión a la garantía del plazo razonable como elemento integrante del debido proceso, al permitir que el Estado no asuma las diligencias procesales con la mayor celeridad posible en cualquiera de sus etapas, en detrimento directo de los administrados.
En conclusión, la normativa comprendida en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215, cuando se la aplica de oficio por parte de la administración agraria, debe subsanar irregularidades por errores u omisiones en la que hubiera incurrido la misma administración en un solo acto; no siendo posible aplicar dicha norma de manera reiterada y de manera ilimitada; porque ello provocaría un círculo vicioso y destinaría a los administrados a enfrentar procesos de saneamiento desprovistos de seguridad jurídica, por largos años y de manera indefinida, por causales ajenas completamente a su voluntad; pues de lo contrario, las actitudes reiteradas deben ser invalidadas.