De la lectura y revisión de la Recomendación MTEPS/JDT-CH. 02/2018 de 19 de enero, se evidencia que a raíz de un conflicto colectivo de trabajo generado entre la parte patronal y el Sindicato de Trabajadores de ELAPAS, se llevó a cabo un paro de veinticuatro horas el 11 de diciembre de 2017; otro de cuarenta y ocho horas el 7 y 8 del mismo mes y año; y ante el anuncio de uno de setenta y dos horas, la Jefatura Departamental de Trabajo Chuquisaca citó a ambas partes a efectos de llevar una junta conciliatoria y encontrar una solución pacífica. Realizada la misma el 11 del mencionado mes y año, la entidad laboral dispuso que el empleador entregue la documentación solicitada al Ministerio y que los trabajadores vuelvan a sus funciones, lo cual fue aceptado por ambas partes. Asimismo, en dicho documento constan veintiséis recomendaciones dirigidas al Gerente General a.i. de ELAPAS para que sean cumplidas, encontrándose entre ellas la siguiente: 26. DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD.- Analizado los documentos presentados por la parte empleadora y los documentos del sindicato, se ha podido evidenciar que los trabajadores tomaron tal determinación en sentido de las tantas notas de solicitud de información y las mismas fueron desoídas; es prudente determinar también que ante la solicitud de audiencias los empleadores no dieron respuesta y ante la medida de hecho asumida por los trabajadores, la empresa no se molestó en convocar a reuniones de conciliación para atender el caso, lo cual demuestra pasividad de la parte empleadora, por tanto toda vez que los trabajadores buscaron conciliación pero no se dio respuesta los días de paros e declaran legales... (sic [las negrillas fueron agregadas]).
No obstante, el Gerente General de ELAPAS, mediante RA MAE - ELAPAS 017/2019 de 18 de junio, en cumplimiento a lo recomendado por el Informe de Auditoría I.A.I. 05/18 de 28 de diciembre de 2018, relativo al cumplimiento específico para el control y conciliación de los datos liquidados en las planillas salariales y los registros individuales, así como sus anexos; dispuso la retención y/o recuperación de los pagos perpetrados por los días 4, 6, 7 y 11 de diciembre de 2017, con el fundamento de que en las reuniones realizadas con los representantes de su área sindical y Gerentes de Área, se concluyó conjuntamente con la parte administrativa de la citada Empresa, que se procedería a efectuar los descuentos por los cuatro días no trabajados; sin embargo, de la revisión del aludido Informe se evidencia que en el punto 2.6 Cancelación de haberes sin descuentos por los días de paro sindical de diciembre de 2017, se indicó que: ...se ha establecido que el Sindicato ha decretado un paro con suspensión de actividades los días 04, 06, 07 y 11 de diciembre de 2017, sin antes de haber agotado todos los medios de conciliación y arbitraje previstos en los artículos del 105 al 119 de la Ley General del Trabajo, por lo que dicho movimiento es considerado ILEGAL (sic); por lo que, recomendó al Gerente General de ELAPAS ...convocar a una reunión de concertación, entre su Autoridad y los Gerentes de las diferentes Áreas; así como los representantes de la Directiva Sindical y representantes de base de los trabajadores, para concertar los posibles acuerdos y mecanismos, destinados a la cancelación y recuperación de los pagos en exceso por la suma total de bolivianos 88.767.60, de acuerdo a la planilla demostrativa de pagos en exceso, ver en Anexo N 6, considerando la posibilidad de los descuentos a ser efectuados en los primeros meses de la gestión 2019, por los cuatro días no trabajados, debido al paro de actividades, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 3 del Decreto Ley 2565, cuyos documentos de los acuerdos legales y demás antecedentes suscritos, deberán ser remitidos a la Unidad de Auditoría Interna, para su conocimiento y futuras acciones a seguir (sic); lo que quiere decir, que el mencionado Informe de Auditoría en ningún momento recomendó que de forma inmediata se proceda a los descuentos, sino que se concierten acuerdos entre las partes para recuperar tales montos, debido a que según su criterio el paro de labores en los días señalados, fue ilegal por no haber seguido los procedimientos señalados por ley.
En mérito a ello, Marco Antonio Navas Sandi, en representación del Sindicato Mixto de Trabajadores de ELAPAS, mediante escrito presentado el 25 de junio de 2019, interpuso recurso de revocatoria contra la RA MAE - ELAPAS 017/2019; sin embargo, el Gerente General de dicha Empresa, por RA MAE - ELAPAS 018/2019 de 26 de junio, confirmó la Resolución impugnada.
Ante ello, el mismo representante del aludido Sindicato de Trabajadores, interpuso recurso jerárquico mediante memorial presentado el 5 de julio de 2019, contra la RA MAE - ELAPAS 018/2019; en base a los siguientes fundamentos: a) La Resolución cuestionada vulnera el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, valoración y congruencia; y, b) Existió preclusión del derecho a la impugnación del Gerente General de ELAPAS respecto a la Recomendación MTEPS/JDF-CH. 02/2018; empero, el Directorio de la citada Empresa a través de la RA de Directorio ELAPAS R.D. 014/2019 de 14 de agosto, confirmó la RA MAE - ELAPAS 018/2019, disponiendo la ejecución de la RA MAE-ELAPAS 017/2019, conforme a los siguientes argumentos: 1) El Informe de Auditoría Especial I.A.I. 05/18, que concluyó que el paro de cuatro días durante el mes de diciembre de 2017 fue ilegal y por ello recomendó la cancelación y/o recuperación de pagos efectuados por la suma de Bs88 767,60.- y ...habiéndose realizado reuniones con los representantes de su área sindical y Gerentes de Área, en las mismas se concluyó conjuntamente con la parte administrativa de la empresa, que se procederá a efectuar los descuentos por los cuatro días no trabajados debido al paro de actividades... (sic); 2) De acuerdo al Informe Jurídico 070/2019 de 14 de junio, los empleados de la citada Empresa se encuentran bajo el régimen de la Ley General del Trabajo, según lo establece el art. 82 del Estatuto Orgánico de ELAPAS; asimismo, según el art. 118 de la LGT, queda prohibida toda suspensión del trabajo en los servicios de carácter público, situación que ...contraviene las acciones asumidas por los trabajadores de la empresa durante los 4 días de paro en el mes de diciembre de 2017 (sic); 3) La RA MAE - ELAPAS 017/2019, no responde a una revisión de los conflictos suscitados en aquella ocasión, sino es el cumplimiento de un informe de auditoría especial; 4) La Recomendación en la cual se amparan los petitorios sindicales, carecen de fuerza vinculante legal; y, 5) La Resolución mencionada es un acto administrativo de cumplimiento de una auditoría, que genera responsabilidad de observancia a la MAE en virtud a la remisión de dicho documento a la CGE; por lo tanto, resultan erróneos los argumentos planteados en el recurso, dado que debieron accionar contra el informe que motivó al fallo antedicho.
De lo descrito, se evidencia que el Directorio de ELAPAS, sustentó su determinación con el fundamento de que la RA MAE - ELAPAS 017/2019, solo cumplió con lo dispuesto en el referido Informe de Auditoría, indicando que el paro de cuatro días fue ilegal y que debían recuperarse los pagos realizados; asimismo, que la recomendación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo Chuquisaca, carecía de fuerza vinculante; los recurrentes debieron accionar contra el mencionado Informe; y el descuento dispuesto habría sido fruto de reuniones realizadas con los representantes de su área sindical y Gerentes de Área; sin embargo, este último aspecto quedó desvirtuado por lo afirmado en audiencia de garantías por el propio representante de los demandados; puesto que, ante la pregunta realizada por los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, que dice: Hay constancia de ello, de que hubieran autorizado el descuento, la retención que corresponden a esos cuatro días de salario, hay constancia de que ellos hubieran permitido eso? (sic), el representante respondió: No distinguido Vocal, en honor a la verdad desde la primera instancia ellos han presentado memoriales previos haciendo conocer su posición y accionar los medios legales pertinentes (sic [las negrillas fueron agregadas]); lo que nos hace concluir, que no existió acuerdo previo con la parte sindical ni de los trabajadores de ELAPAS, para proceder al descuento de tales salarios, lo que adquiere mayor sustento con la presentación del memorial planteado el 12 de junio de 2019, ante el Gerente General de dicha entidad, en la que los accionantes señalaron que el aludido Informe de Auditoría amenazaba vulnerar sus derechos y garantías constitucionales de los trabajadores; de igual manera con la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, así como la actual acción de defensa constitucional, que denotan que el mencionado Sindicato de Trabajadores no mostró su conformidad con el referido descuento; más aún si la nombrada Empresa, en aplicación del principio de inversión de la prueba aplicable en materia laboral, no adjuntó ningún documento que respalde su afirmación.
Por otro lado, la Recomendación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo Chuquisaca, fue desestimada unilateralmente en la RA MAE - ELAPAS 017/2019, con el argumento que carecía de fuerza vinculante y según la normativa laboral vigente, no se habrían agotado los medios de conciliación y arbitraje; y el art. 118 de la LGT, prohibía la suspensión del trabajo en los servicios de carácter público; sin embargo, estas explicaciones que si bien pudieron ser correctos en su momento, no fueron expuestos ante la entidad administrativa laboral mediante los recursos de revocatoria y jerárquico o a través de la judicatura laboral; lo que significa que la declaratoria de legalidad de la referida Recomendación no fue cuestionada en su oportunidad, sino más bien fue admitida tácitamente, no siendo válido por tal motivo pretender desconocer en la actualidad lo decidido por la entidad laboral, aún no se lo haya realizado por medio de una resolución. Ahora bien, cabe agregar que si aún estuviéramos en el hipotético caso de que no existiera ninguna determinación que declarare la legalidad del paro de labores, la indicada Empresa tampoco tenía facultades para establecer el mismo como ilegal, menos con un informe de auditoría; ya que, dicha facultad solo la tiene el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en sus reparticiones departamentales; por lo que, mientras no se disponga lo contrario por la instancia administrativa laboral, se presumirá su legalidad en aplicación del principio in dubio pro operario.

lo que quiere decir, que los informes técnicos que respalden una Resolución Administrativa, como sucede en el caso presente, no son actos administrativos que produzcan efectos jurídicos de forma inmediata; tampoco constituye una decisión que haya definido la situación de los trabajadores de ELAPAS; ya que, se limitó a efectuar recomendaciones a la MAE de dicha Empresa; por lo que, no podía ser objeto de impugnación en la vía administrativa, como señaló erróneamente la parte demandada.
Los demandados indicaron que la determinación de descuento fue en cumplimiento al mencionado Informe de Auditoría; sin embargo, como se tiene explicado dicho documento solo constituía una recomendación a la MAE, que en ningún momento señaló que deba procederse de forma inmediata a los descuentos, sino únicamente que debían realizarse reuniones para llegar a acuerdos; por tal motivo, se concluye que los prenombrados, al sustentar su decisión en circunstancias no reguladas por el ordenamiento jurídico laboral, en afirmaciones carentes de sustento probatorio y por haber dispuesto la afectación de sueldos de los trabajadores sin un debido proceso previo, efectuaron acciones que no tienen respaldo legal y por ende se constituyeron actos arbitrarios; por lo que, ejercieron justicia por mano propia al prescindir de los mecanismos y procedimientos legales, incurriendo así en vías de hecho que deben ser tuteladas mediante la acción de amparo constitucional, tal como se tiene expresado en los Fundamentos Jurídicos III.1 y 2 del presente fallo constitucional.
Finalmente, se advierte que la RA MAE - ELAPAS 018/2019, no resolvió todos los aspectos impugnados en el recurso jerárquico y que los razonamientos desarrollados carecieron de una debida fundamentación, motivación y valoración probatoria que sustente de manera justa su determinación, tornando de esa forma su decisión en arbitraria; por lo que, corresponde conceder la tutela solicitada por vulneración al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, valoración de la prueba y congruencia de las resoluciones, con afectación a su derecho al salario de los trabajadores, en los términos dispuestos por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca.