Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0445/2025-S4

Sucre, 13 de mayo de 2025

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora:   MSc. Isidora Jiménez Castro

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  71666-2025-144-AAC

Departamento:             Beni

En revisión la Resolución 09/2025 de 26 de febrero, cursante de fs. 70 a 74, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Hiram Gilmet Herrera en representación sin mandato de su hijo menor de edad AA contra Juan Miguel Quiroz Ugarte, Director General Ejecutivo del Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Mediante memorial de demanda presentado el 21 de febrero de 2025, cursante de fs. 47 a 52 vta., el accionante a través de su representante sin mandato, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Conforme cursa en la documentación que acompaña a esta acción de amparo constitucional, sostiene que, desde el 3 de enero de 2023, hasta la fecha de interposición de esta demanda tutelar, mantiene una relación laboral con el SENASAG, y ante el nacimiento de su hijo el mes de marzo de 2023, cumpliendo con los trámites y la entrega de todos los requisitos, solicitó a las autoridades de dicha institución que se le pueda pagar el beneficio del subsidio de natalidad -único pago- así como el subsidio de lactancia -pago mensual- durante un año en cumplimiento de la normativa nacional; no obstante de habérsele pagado el subsidio de natalidad, y dos meses del subsidio de lactancia, no le pagaron los meses restantes; es decir, diez meses, lo que representa una deuda de Bs20 000.- (veinte mil bolivianos), incumplimiento que denuncia como vulnerador de sus derechos.   

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante por medio de su representante sin mandato, denunció la lesión de sus derechos a la vida; salud física y mental; y, seguridad social, citando al efecto los arts. 45 y 60 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela y, en consecuencia, se ordene al SENASAG: a) En tercer día pague el subsidio de lactancia correspondientes a los meses de “…junio de 2023 a marzo de 2024 por un total de 10 meses” (sic); y, b) En tercer día pague las costas judiciales evaluadas en Bs10 980.- (diez mil novecientos ochenta bolivianos). 

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 26 de febrero de 2025 según consta en el acta, cursante de fs. 68 a 69; presentes la parte accionante y la autoridad administrativa demandada –por medio de sus apoderados–, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante en audiencia, ratificó los argumentos expuesto en su memorial de acción de amparo constitucional, y respondiendo al informe presentado por la autoridad administrativa demandada sostuvo que: 1) Queda evidenciado que en un primer momento sí se le pagó el subsidio de natalidad y de lactancia por un lapso de dos meses, pero que este pago fue cortado de manera injustificada; y, 2) Con ello también se demuestra que la parte accionante cumplió con presentar todos los requisitos exigidos, siendo de entera responsabilidad del SENASAG la interrupción del pago del subsidio de lactancia.

I.2.2. Informe de la autoridad administrativa accionada

Juan Miguel Quiroz Ugarte, Director General Ejecutivo del SENASAG, representado por Santa Cecilia Méndez Orellana y Juan Pablo Subirana Chávez, conforme se tiene del Testimonio de poder 238/2024 (fs. 59 a 62 vta.), mediante memorial presentado el 26 de febrero de 2025 según consta de fs. 66 a 67, señaló que: i) Por Comunicación Interna CI/SENASAG/ANRRHH/071/2025 de 25 de febrero, se tiene que efectivamente se adeuda por conceptos de subsidio de lactancia de diez meses al hoy accionante; ii) Por Comunicación Interna SENASAG/ANC/91/2025, se tiene que en la partida 95100 de contingencias judiciales, no se cuenta con un presupuesto, por lo cual se pedirá una reformulación del mismo al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierra al cual pertenecen; y, iii) Siendo que se están efectuando las gestiones para el pago del subsidio de lactancia, no se advierte lesión de derechos, por lo que solicitaron se deniegue la tutela.  

En audiencia tutelar, esgrimieron los mismos argumentos, recalcando que en su partida presupuestaria no se cuenta con recursos económicos para el pago de los meses que restan del subsidio de lactancia que reclama el accionante, y que este trámite durará entre cuarenta y cinco (45) a sesenta (60) días.

I.2.3. Resolución  

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, mediante Resolución 09/2025 de 26 de febrero, cursante de fs. 70 a 74, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo: a) Que, en un plazo máximo de quince días, el SENASAG, pague en favor del accionante, Bs20 000.- (veinte mil bolivianos), por concepto de diez meses de subsidio de lactancia no pagados; y, b) denegó la tutela en relación al pago de costas; decisión que fue asumida de conformidad a los siguientes argumentos: 1) Desde la Norma Suprema, los Tratados Internacionales y la legislación de desarrollo, se tiene que el Estado y la sociedad están en la obligación de resguardar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, lo que implica, una preeminencia en la materialización de sus derechos; la primacía en recibir la protección y socorro del Estado, la sociedad y la familia; y, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados; 2) La normativa interna en cumplimiento de lo señalado, advierte sobre la importancia que tienen los niños, niñas  y adolescentes, más aun cuando estos transcurren una corta edad, como es la del nacimiento hasta el cumplimiento de un año, debido a ello el legislador y el Ejecutivo, han aprobado normativa, que establecen que los niños recién nacidos gozan de un subsidio prenatal, de natalidad y de lactancia, este último hasta el primer año cumplido de éste; 3) Siendo que por la documentación adjunta se demuestra que el empleador, ha cumplido con el pago del subsidio de natalidad, y dos meses del subsidio de lactancia, se tiene que existe una deuda de 10 meses, que hacen un total de Bs20 000.- (veinte mil bolivianos), monto que deberá pagar el SENASAG, no siendo un justificativo el no contar con recursos económicos en sus partidas presupuestaria; y, 4) Con relación al pago de costas por servicios judiciales, los mismos no proceden en este acción de amparo constitucional, pues no se le puede obligar a la parte perdidosa, a cubrir un costo que es una obligación exclusiva de la otra parte, en este caso de la parte accionante en relación al abogado patrocinante. 

I.3. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional TCP-AJ-SP-005/2021 de 22 de julio, se dispuso la priorización en el sorteo de casos de niñas, niños y adolescentes a efectos de hacer efectiva su atención prioritaria y eficaz protección; en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, sin aguardar el orden cronológico respectivo, procedió al sorteo de la presente causa.

II. CONCLUSIONES

Realizada la revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa contrato administrativo de personal eventual SENASAG/DN-12/80/2023, firmado por Javier Ernesto Suarez Hurtado, Director General Ejecutivo del SENASAG y Hiram Gilmet Herrera, mediante el cual se advierte una relación laboral entre el prenombrado con el SENASAG del periodo comprendido entre el 3 de enero de 2023 al 31 de marzo del mismo año (fs. 35 a 43); Contrato administrativo de personal eventual SENASAG/DN-12/80/2023, firmado por Javier Ernesto Suarez Hurtado, Director General Ejecutivo del SENASAG y Hiram Gilmet Herrera, mediante el cual se advierte una relación laboral entre el prenombrado con el SENASAG del periodo comprendido entre el 3 de abril de 2023 al 29 de septiembre del mismo año (fs. 26 a 34); Contrato administrativo de personal eventual SENASAG/DN-12/489/2023, firmado por Javier Ernesto Suarez Hurtado, Director General Ejecutivo del SENASAG y Hiram Gilmet Herrera, mediante el cual se advierte una relación laboral entre el prenombrado con el SENASAG del periodo comprendido entre el 2 de octubre de 2023 al 31 de diciembre del mismo año (fs. 17 a 25); y, Modificación del Contrato administrativo de personal eventual SENASAG/DN-12/38/2024 firmado por Ronny Salvatierra Heredia, Director General Ejecutivo del SENASAG a.i. y Hiram Gilmet Herrera, mediante el cual se advierte una relación laboral entre el prenombrado con el SENASAG del periodo comprendido entre el 2 de enero de 2024 al 30 de junio del mismo año (fs. 14 a 16).

II.2. Cursa copia del Certificado de nacimiento de AA, quien, según dicha documentación, nació el 27 de marzo de 2023, siendo su padre, Hiram Gilmet Herrera (fs. 8).

II.3. Mediante Formulario de Aviso de pago de subsidios de la Caja Petrolera de Salud, de 3 de mayo de 2023, se tiene que AA, hijo de Hiram Gilmet Herrera, es beneficiario del subsidio de natalidad a ser pagado una sola vez en un monto de Bs2 000.- (dos mil bolivianos); y, el pago de subsidio de lactancia de abril de 2023 a marzo de 2024, por un monto mensual de Bs2 000.- (dos mil bolivianos [fs. 10]).

II.4. Por Comunicación Interna CI/SENASAG/ANRRHH/071/2025 de 25 de febrero, Bianca María Arteaga Chávez, Analista de Beneficios Sociales, informó a Jaqueline Karina Calderón Burgoa, Jefe Nacional de Asuntos Jurídicos, ambas del SENASAG, que, “…al funcionario Hiram Gilmet Herrera (…) se le adeuda la suma de Bs. 20.000 (Veinte Mil 00/100 bolivianos) correspondientes a 10 meses de Subsidio de Lactancia, desde el mes de junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de la gestión 2023 y desde el mes de enero, febrero y marzo de la gestión 2024” (sic [fs. 63]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante por medio de su representante sin mandato denuncia la lesión de sus derechos a la vida; salud física y mental; y, seguridad social, en mérito a que la autoridad administrativa demandada en representación del SENASAG, hasta el momento de activación de este mecanismo de defensa constitucional, no efectiviza el pago del subsidio de lactancia en su favor, comprendidos entre los meses de junio de 2023 a marzo de 2024, lo que implica un adeudo total de Bs20 000.- (veinte mil bolivianos).

En consecuencia, corresponde verificar y en su caso determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales invocados, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Seguridad social y excepción al principio de subsidiaridad

Al respecto, la SCP 1104/2012 de 6 de septiembre, estableció que: “Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser, excepción que es también extensiva en materia de seguridad social referida a las prestaciones del Régimen de asignaciones Familiares dentro de las cuales están contemplados los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, que se encuentran directamente vinculados a la vida y a la salud tanto de la madre como fundamentalmente del nuevo ser futuro capital humano, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado y no puede estar condicionada al agotamiento de recursos o vías administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa” (el resaltado nos pertenece).

III.2. Régimen de asignaciones familiares

Conforme dispone el art. 45.I de la CPE, todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social; del mismo artículo en su parágrafo tercero, se tiene que, el Estado reconoce que el régimen de seguridad social cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas, maternidad y paternidad, riegos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales, desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte, vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales. En esa línea de comprensión jurídica, el art. 48.I y IV de la misma Ley Fundamental establece que, las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; y que, los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegios y preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles, beneficios entre los que se encuentran el subsidio prenatal, de natalidad y de lactancia.

El Decreto Supremo (DS) 21637 de 25 de junio de 1987, que Reglamenta el art. 3 de la Ley 924 de 15 de abril de 1987, reconoce las siguientes prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado:

a) Subsidio prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaría, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad;

b) El subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y,

c) Subsidio de lactancia consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida.

Por otro lado, el DS 3546 de 1 de noviembre de 2018, que modifica el art. 25 del Decreto Supremo 21637, establece en su art. 25, que se reconocen las prestaciones del Régimen de las Asignaciones Familiares, que serán pagadas a su cargo y costo directamente por los empleadores de los sectores público y privado y de las cooperativas mineras los mismos que contemplan:

a) Subsidio Prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaría, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a Bs2 000.- durante los cinco (5) últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad;

b) Subsidio de Lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a Bs2 000.- (dos mil) por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida.

En relación al pago retroactivo de las asignaciones familiares, el art. 19 de la Resolución Ministerial (RM) 1676 de 22 de noviembre de 2011, prevé que se efectuará en los siguientes casos: “1. La compensación del subsidio en especie y en dinero se realizará con carácter retroactivo, a los meses correspondientes, en caso que el empleador hubiese incumplido la otorgación de las asignaciones familiares de manera oportuna.

2. El retroactivo del subsidio en especie es otorgado al primer mes de cada año de acuerdo al incremento del Salario Mínimo Nacional” (ahora equivalente a Bs2 000.- (dos mil bolivianos) conforme la modificación efectuada por el DS 3546 [el resaltado nos pertenece]).

En ese marco, en reiterados fallos constitucionales, se ha establecido la importancia del pago de este beneficio así la SCP 0134/2014 de 10 de enero, sostuvo que: “El art. 45.II de la CPE, establece: ‘La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social’; es decir, que el Estado en todos sus niveles protegerá el derecho a la salud y a la seguridad social, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida y bienestar común. Así, cabe recordar que la seguridad social, no sólo comprende el acceso a la salud, sino también, cuando se trate de mujeres embarazadas y/o madres o progenitores de niños (a) menores de un año, el derecho a recibir las prestaciones que por derecho les corresponde.

Al respecto la SCP 1906/2012 de 12 de octubre, citó el contenido de la SC 1532/2011-R de 11 de octubre, reiterando el pronunciamiento de esta jurisdicción, indicó: «Respecto al régimen de asignaciones familiares en contingencia de maternidad, la SC 0030/2002 de 2 de abril, precisó lo que sigue: `…el sistema de Seguridad Social, es reformado estructuralmente por Ley 924 de 15 de abril de 1987, que regula la administración de los regímenes del Sistema de Seguridad Social y establece en su art. 4 que el Poder Ejecutivo reglamentará y regulará su ejecución. Así se pronunció el DS 21637 de 25 de junio de 1987, que en su art. 25, reconoce las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado), que - entre otras- son: a) El Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional [ahora equivalente a Bs2 000.- conforme la modificación efectuada por el DS 3546] durante los cinco últimos meses; b) El Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y, c) el Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional [ahora equivalente a Bs2 000.- de acuerdo a la modificación efectuada por el DS 3546] por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida»’” (el resaltado nos pertenece).

III.3. Análisis del caso concreto

La parte accionante -progenitor e hijo menor de un año-, alegan la lesión de sus derechos a la vida; salud física y mental; y, seguridad social, señalando que, pese a que el padre mantiene una relación laboral con el SENASAG desde enero de 2023, y cumpliendo con los requisitos para que el niño nacido el 27 de marzo del mismo año (Conclusión II.2), sea beneficiario con el pago de subsidio de natalidad y subsidio de lactancia, como exige la Ley, la institución pública dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierra, únicamente le pagó el monto correspondiente al subsidio de natalidad, y dos meses del subsidio de lactancia, restando el pago de diez meses de éste último subsidio.  

Con carácter previo a ingresar en el análisis de fondo, corresponde señalar que la jurisprudencia constitucional, ha establecido de manera reiterada, que el principio de subsidiariedad que se aplica en la acción de amparo constitucional, no puede ser exigido, ante la reclamación de tutela de menores de edad de hasta un año de nacido, cuando estén de por medio la lesión de sus derechos por la falta del cumplimiento de las prestaciones asistenciales reglamentadas por Ley (Fundamento Jurídico III.1), en ese escenario, en el presente caso al tratarse de los derechos de un recién nacido referidos ante el señalado incumplimiento, corresponde ingresar de manera directa a dilucidar la denuncia impetrada.

En ese contexto, de las Conclusiones II.1 y II.3 de este fallo constitucional, se hace evidente que, por medio de la suscripción de diferentes contratos eventuales, Hiram Gilmet Herrera mantiene una relación laboral con el SENASAG, desde el 3 de enero de 2023, existiendo al momento de la interposición de la presente acción de tutela un contrato que establece la relación laboral hasta el 30 de junio de 2024; en ese escenario, también se tiene documentación emitida por la Caja Petrolera de Salud, mediante la cual se tiene que efectivamente AA hijo del prenombrado, fue calificado como beneficiario del subsidio de natalidad y el subsidio de lactancia, este último desde abril de 2023 hasta marzo de 2024.

Ahora bien, la parte accionante alega, que el SENASAG, efectivamente si pagó el subsidio de natalidad, así como dos meses del subsidio de lactancia, y dado que, el beneficio corresponde a doce meses, sostiene que se le adeuda diez meses, que hacen una sumatoria total de Bs20 000.- (veinte mil bolivianos), monto total que corresponde a la cantidad de meses antes señalado; deuda que no fue negada por la autoridad administrativa hoy demanda (Antecedente I.2.2.) como representante legal del SENASAG, es más, éste en su informe presentado a la Sala Constitucional, aceptó la existencia de dicha deuda, argumentando la falta de recursos para tal incumplimiento; además se tiene la Comunicación Interna CI/SENASAG/ANRRHH/071/2025 de 25 de febrero, en la cual cambien se acepta de manera expresa la deuda de  Bs20 000.- (veinte mil bolivianos) con la parte accionante por concepto de diez meses de subsidio de lactancia (Conclusión II.4).

De conformidad a los hechos expuestos, del Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional se tiene que, entre las asignaciones familiares establecidas por el legislador y el Ejecutivo, se encuentran: i) El subsidio prenatal, mismo que consiste en un pago mensual de Bs2 000.- (dos mil bolivianos) pago que se materializará por los últimos cinco meses de gestación; ii) El subsidio de natalidad, a ser pagado por única vez ante el nacimiento del ser en gestación por un monto de Bs2 000.- (dos mil bolivianos); y, iii) El subsidio de lactancia, mismo que consiste en el pago mensual y durante doce meses de un monto de Bs2 000.- (dos mil bolivianos) sea en efectivo o en especie.

En comprensión de lo expuesto, siendo estos subsidios un beneficio otorgado a los trabajadores que son progenitores o progenitoras, éste debe pagarse de manera oportuna, sin que existan dilaciones innecesaria e indebidas, que impida el acceso de este beneficio en particular de los menores recién nacidos, quienes requieren una atención prioritaria y reforzada no únicamente en sus cuidados sino también en su alimentación, por lo que, cualquier demora en el pago de estos subsidios, implicaría el desconocimiento de los derechos tanto de los padres trabajadores y principalmente del menor recién nacido.

En el presente caso, se desconoce por completo, si el subsidio prenatal fue pagado a los progenitores, pues tampoco existe una denuncia concreta al respecto; empero, respecto al subsidio de natalidad, la propia parte accionante reconoció que el mismo se efectivizó de manera oportuna, del mismo modo el pago de los dos primeros meses referidos al subsidio de lactancia, restando diez meses que representa Bs20 000.- (veinte mil bolivianos), deuda que la propia autoridad administrativa demandada de manera directa y por informes concretos, reconoció no haber sido resuelta, argumentando la falta de dinero en la institución pública como justificativo.

En ese escenario y dado que, el subsidio de lactancia es muy importante para el desarrollo de la salud física y mental del recién nacido y claro está la seguridad social, no puede existir justificativo que sea válido para pretender desconocer o incumplir este derecho, por lo que, habiéndose demostrado una falta de pago al hoy accionante de un monto que corresponde a diez meses del subsidio de lactancia, corresponde conceder la tutela solicitada, confirmando los efectos dispuesto por la Sala Constitucional, aclarando que en relación al derecho a la vida, no se pudo establecer una amenaza real y objetiva contra este derecho, consiguientemente corresponde denegar la tutela impetrada al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera adecuada.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 09/2025 de 26 de febrero, cursante de fs. 70 a 74, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, únicamente en relación a los derechos de salud física y mental y seguridad social, manteniendo los efectos dispuesto por la mencionada Sala Constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Isidora Jiménez Castro                                René Yván Espada Navía

                                                           MAGISTRADA                                                  MAGISTRADO