De acuerdo a la previsión del art. 84 del RLGA, las mercancías que ingresen o salgan de territorio aduanero nacional deberán ser presentadas ante la administración aduanera amparadas con la documentación aduanera que corresponda, la que deberá contener información pertinente sobre los productos que portan las personas, medios y unidades de transporte de uso comercial. El inc. a) prevé que, los transportadores internacionales autorizados, bajo cualquier modalidad de transporte, deberán presentar ante las aduanas de partida, de entrada, de salida o de destino, la mercancía transportada, así como el manifiesto internacional de carga que corresponda, cumpliendo con las formalidades aduaneras exigidas.
De acuerdo a lo previsto por el art. 90 del mismo Reglamento, el manifiesto internacional de carga será aceptado, cuando la administración aduanera le asigne el número de trámite, ruta aduanera y plazo, pudiendo continuar tránsito hacia una aduana ubicada en el territorio nacional, según corresponda.
Conforme a la previsión contenida en el art. 94 del RLGA en estudio, los transportadores internacionales están obligados inmediatamente después de su arribo a entregar las mercancías ante la administración aduanera de destino, de acuerdo al manifiesto internacional de carga correspondiente, las cuales deberán ser recibidas por el responsable del depósito aduanero o de zona franca autorizados por la Aduana Nacional. La fecha de presentación del manifiesto internacional de carga y de la mercancía ante la aduana de destino, se tendrá como fecha de llegada.
Por su parte, el art. 101, establece que la declaración de mercancías y su documentación soporte en versión digital deberá presentarse por medios informáticos; una vez aceptada la declaración de mercancías por la administración aduanera, el declarante o Despachante de Aduana, asumen responsabilidad sobre la veracidad y exactitud de los datos consignados en la declaración de mercancías y la documentación soporte.
Ahora bien, el art. 111 del RLGA, detalla los documentos que constituyen el soporte de la declaración de mercancías, los cuales deben ser obtenidos antes de la presentación de la declaración de mercancías; entre ellos, los certificados y/o autorizaciones previas, que a decir del art. 118.II del mismo cuerpo legal, deben estar vigentes al momento del ingreso de la mercancía a territorio nacional; y serán presentados por el transportista junto al Manifiesto Internacional de Carga, ante la aduana nacional en el exterior o en la de ingreso, según corresponda. Para el despacho aduanero, el certificado y/o autorización se constituye en documento soporte de la declaración única de importación. El incumplimiento en la presentación de la Autorización Previa, dará lugar al comiso y otras sanciones legales que correspondan de acuerdo a normativa vigente.
Establecido el marco normativo para la importación de mercancías que se encuentren consignadas en la Nómina de Mercancías sujetas a Autorización Previa y/o Certificación, aprobada por el Anexo del DS 0572 de 14 de julio de 2010, como es el caso de los productos para uso veterinario, resulta evidente que requieren autorización previa que debe ser emitida por el SENASAG de acuerdo a sus propios procedimientos que se encuentran señalados en la Resolución Administrativa 0121/02 de 29 de agosto de 2002; y que tienen como finalidad verificar que los productos a importar sean inocuos, norma que guarda concordancia con la prohibición incluida en el art. 117 del tantas veces citado RLGA, que prohíbe el ingreso de mercancías nocivas para el medio ambiente, la salud y la vida humana, animal o contra la preservación vegetal. Dicha autorización, se constituye también, en uno de los documentos de soporte de la declaración de mercancías.
Ahora bien, las normas reglamentarias mencionadas precedentemente, permiten identificar dos momentos en los que dicha autorización previa debe ser exhibida a las autoridades aduaneras, siendo el primero, al ingreso de las mercancías al territorio nacional, cuando la administración aduanera numera el Manifiesto Internacional de Carga y, el Inspector del SENASAG, revisa toda la documentación; exige la presentación de los certificados originales y verifica que corresponda a los animales, productos y/o subproductos de origen agropecuario, insumos pecuarios o agrícolas, alimentos y bebidas de consumo humano que están ingresando; y, luego, procede según se define en los manuales de cuarentena y/o inspección. En cuanto al segundo momento, se produce cuando se formaliza la presentación de la declaración de mercancías a su arribo a la aduana de destino, puesto que la indicada autorización forma parte de la documentación de soporte señalada por el art. 111 del RLGA.
En el marco precedente, de acuerdo a lo previsto por el art. 181 inc. i) del CTB, el tráfico de mercancías sin la documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales, configura contrabando; vale decir, que el ilícito se produce cuando se importan mercancías sin autorización previa cuando se trata de la importación de animales, productos y/o subproductos de origen agropecuario, insumos pecuarios o agrícolas, alimentos y bebidas de consumo humano, la cual debe ser obtenida en forma anterior a la internación de los bienes; es decir, que la finalidad u objetivo que se busca mediante el precepto normativo es evitar el ingreso de mercancías nocivas para el medio ambiente, la salud y la vida humana, animal o la preservación vegetal, de manera que la autoridad competente, en este caso el SENASAG: i) Debe verificar que la internación de los bienes a territorio nacional se encuentre aprobada a través de las normas correspondientes; ii) Debe extender la autorización cumpliendo el procedimiento señalado por la Resolución Administrativa 121/2002 de 29 de agosto, para lo que requiere la presentación de los certificados fitosanitarios, zoosanitarios y/o de inocuidad alimentaria emitidos por la autoridad sanitaria competente del país de origen y de la boleta de depósito por el trámite solicitado; y, iii) Cuando la mercadería arribe a frontera o a recinto aduanero, el inspector del SENASAG debe revisar toda la documentación, exigiendo la presentación de los certificados originales, verificando que corresponda a los animales, productos y/o subproductos de origen agropecuario, insumos pecuarios o agrícolas, alimentos y bebidas de consumo humano que está ingresando y proceder según se define en los manuales de Cuarentena y/o Inspección y Toma de Medidas Sanitarias para importaciones, de cada una de las Unidades según corresponda. De este supuesto, se infiere que la inspección del funcionario del SENASAG puede efectuarse tanto en la aduana primaria como en la de destino.
En lo formal, dicha autorización previa, se constituye también, en uno de los documentos de soporte de la declaración de mercancías; y evidentemente, resulta deseable que cumpla con todas las formalidades extrínsecas, tales como firmas y fechas; empero, en su valoración por los órganos de la administración; de impugnación en sede administrativa y jurisdiccional, debe atenderse a la verdad material que es imperativo de la administración aduanera así como de las instancias de la jurisdicción administrativa y ordinaria. En otras palabras, en los casos en los que no se cumplan las formalidades o que existan omisiones o errores atribuibles al accionar administrativo, como es el caso de ausencia de firma o error en la fecha del documento, debe considerarse la materialidad del acto cumplido en el sentido expresado en el párrafo precedente, puesto que cumplida la extensión de la autorización previa por la autoridad competente nacional, se entiende que existe una presunción de la buena fe y transparencia del sujeto pasivo y los terceros responsables que debe ser desvirtuada por el ente aduanero en la fiscalización, en términos de acreditar que la autorización señalada no fue realmente extendida; que la inspección del funcionario del SENASAG no fue efectivamente cumplida; que la importación de los bienes se encuentre prohibida o que los mismos no sean los mismos cuya internación hubiera sido autorizada, sin que resulte relevante a ese efecto, si los permisos o autorizaciones de importación no se encuentren firmados por el Inspector de Frontera del SENASAG o se haya consignado una fecha errónea, debido a que debe efectuarse contraste entre los hechos efectivamente ocurridos, tales como que la administración aduanera y el funcionario del SENASAG, arribada la mercancía a la aduana primaria, permitieron el paso de la misma a la aduana de destino, lugar en el que se recibió la declaración única de importación y se autorizó el levante de los bienes previo pago de los tributos aduaneros y aparentemente, se realizó la inspección de los bienes por el SENASAG, puesto que en materia de contrabando debe atenderse estrictamente al principio de tipicidad; y en el caso en análisis, se ha establecido que el contrabando se configura cuando se realiza tráfico de mercancías sin la documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales, supuesto que se produciría cuando se internen bienes sin la existencia previa de la tantas veces mencionada autorización y/o certificación.