Los accionantes solicitan la inaplicabilidad del art. 238.3 de la CPE, respecto a la causal de inelegibilidad de renuncia con noventa días de anticipación al día de la elección para autoridades electas por ser presuntamente contraria a los arts. 1.1, 23, 24 y 29 de la CADH y de forma intra-constitucional con los arts. 26 y 28 de la citada Norma Suprema, así como de los arts. 2, 7 y 21 de la DUDH, concordantes con los arts. 13, 133, 256 y 410.II de la Ley Fundamental, dado que representa una limitación discriminatoria al ejercicio de sus derechos políticos en relación a la excepción prevista para los cargos de Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia; por lo que, el análisis a efectuarse se circunscribirá a verificar lo alegado solamente en lo que respecta a los cargos electivos, tal y como se expuso en la acción de inconstitucionalidad abstracta.
En ese sentido, siguiendo el método expuesto en el Fundamento Jurídico III.2.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, nuestro primer paso o punto de partida para el ejercicio del control de convencionalidad difuso a través de la presente acción abstracta de inconstitucionalidad, no puede ser otro que el art. 238.3 de la CPE, norma que será el objeto de análisis a la luz de los arts. 1.1, 23, 24 y 29 de la CADH, que forman parte del corpus iuris de derechos humanos, ejercicio que deberá considerar los arts. 26 y 28 de la CPE y -a modo de orientación- los arts. 2, 7 y 21 de la DUDH.
Conforme se explicó en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo Constitucional, los estándares o parámetros mínimos de convencionalidad de los derechos a la participación política, a la participación político-electoral en condiciones de igualdad y no discriminación, de acceso y permanencia en condiciones de igualdad a los cargos políticos, todos desarrollados a partir de la interpretación del art. 23 de la CADH en relación a los arts. 1.1, 24 y 29 del mismo instrumento internacional, son los siguientes:
Derecho a la participación política: a) Todos los ciudadanos tienen derecho a participar en las contiendas electorales como prerrequisito para el fortalecimiento de la democracia; b) La limitación injustificada de la participación de un representante significa la vulneración de sus derechos y también de los derechos de los electores; c) Los Estados deben garantizar la efectividad de los derechos políticos de forma igualitaria para todos y sin ningún tipo de discriminación; d) Para ejercitar sus derechos de forma efectiva, los ciudadanos pueden elegir a quienes los representarán en condiciones de igualdad; y, e) La participación mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección.
Derecho a la participación político-electoral en condiciones de igualdad y no discriminación: 1) Los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, eliminar las regulaciones de carácter discriminatorio, combatir las prácticas de este carácter y establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas; 2) El Estado debe respetar y garantizar el principio de igualdad y no discriminación de hecho y de derecho; 3) Los derechos políticos protegidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como en diversos instrumentos internacionales, propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político; 4) El Estado debe garantizar la participación en la dirección de los asuntos públicos, a votar, a ser elegido y a acceder a las funciones públicas; 5) El Estado tiene la obligación de garantizar el goce de los derechos políticos y debe adoptar las medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio; 6) Cuando los Estados regulen la participación política, las disposiciones no pueden ser discriminatorias, deben basarse en criterios de razonabilidad y responder a un interés útil; y, 7) Se deben suprimir las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Derecho al acceso y permanencia en condiciones de igualdad a los cargos políticos; por el cual, el acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a través de las funciones públicas.
Siguiendo el examen, el art. 238.3 de la CPE, establece como causal de inelegibilidad para acceder a cargos públicos electivos, el ocupar cargos electos, de designación o libre nombramiento, siempre que no hayan renunciado al menos tres meses antes del día de la elección, excepto para el Presidente y Vicepresidente; es decir, está dirigido a tres categorías de cargos públicos: i) Los electivos; ii) Los de designación; y, iii) Los de libre nombramiento; cada una de estas categorías comprende un universo de autoridades y servidores públicos dentro de la estructura burocrática del Estado Plurinacional de Bolivia; ahora bien, según el derecho a la participación político-electoral en condiciones de igualdad y no discriminación desarrollado a partir del art. 23 del CADH, los Estados pueden regular los requisitos para el acceso a la función pública con base a criterios de razonabilidad y con un interés útil, habiendo una expresa prohibición a la discriminación injustificada, que en el presente caso se traduciría en la imposición arbitraria e infundada de requisitos y condiciones diferentes entre autoridades o servidores públicos comprendidos dentro de una misma categoría, para el acceso a cargos públicos electivos, restringiendo los derechos a la participación política, a la participación político-electoral en condiciones de igualdad y no discriminación, y de acceso y permanencia en condiciones de igualdad a los cargos políticos de unos y favoreciendo injustificadamente a otros.
Continuando con el método, se debe hacer un ejercicio de contrastación entre la norma acusada de inconvencional con los estándares o parámetros mínimos de convencionalidad identificados; para lo cual, se considera necesario, en base a una interpretación sistemática, traer a consideración todas aquellas disposiciones constitucionales que hacen a los requisitos o condiciones para acceder a un cargo público electivo.
Para comenzar, el art. 232 de la CPE, consagra a la igualdad como un principio que rige la administración pública en general, entendiendo que son servidores públicos todas las personas que desempeñan funciones públicas, las cuales tienen que cumplir con las siguientes condiciones generales de elegibilidad:
Artículo 234. Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere:
1. Contar con la nacionalidad boliviana.
2. Ser mayor de edad.
3. Haber cumplido con los deberes militares.
4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento.
5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución.
6. Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral.
7. Hablar al menos dos idiomas oficiales del país.
Según el art. 11 de la CPE, el Estado Plurinacional de Bolivia adoptó para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, donde la democracia representativa se ejerce por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a ley.
Por su parte, el art. 147.I de la Ley Fundamental determina que los asambleístas legislativos son autoridades elegidas a través del ejercicio de la democracia representativa, las condiciones generales para ser candidato a asambleísta están establecidas en el art. 149 de la Norma Suprema y son: a) Cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público; b) Contar con dieciocho años de edad cumplidos al momento de la elección; y, c) Haber residido de forma permanente al menos dos años inmediatamente anteriores a la elección en la circunscripción correspondiente.
Según el art. 166.I de la CPE, la Presidencia y Vicepresidencia son cargos públicos electivos mediante el ejercicio de la democracia representativa, las condiciones generales para ser candidato a dichos cargos están consagradas en el art. 167 de la propia Ley Fundamental, que dispone: 1) Cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público; 2) Contar con treinta años de edad, cumplidos al día de la elección; y, 3) Haber residido de forma permanente en el país al menos cinco años inmediatamente anteriores a la elección.
Finalmente, en virtud de los arts. 285.I y 287.I de la Norma Suprema, los gobiernos autónomos también tienen cargos electivos en sus órganos ejecutivos y legislativos, deliberativos y fiscalizadores, quienes igualmente deben cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público, además de otros requisitos particulares.
Entonces, se llega a la conclusión de que el hilo conductor normativo, en lo que respecta a los requisitos o condiciones generales para el acceso a los cargos públicos electivos, son aquellas establecidas para todo servidor público previstas por el art. 234 de la CPE, a las cuales se agregan otros requisitos que principalmente hacen a criterios de residencia, edad e idoneidad para el ejercicio de las funciones, que razonablemente varían para cada cargo en específico, lo cual se encuentra acorde a los derechos a la participación política, a la participación político-electoral en condiciones de igualdad y no discriminación, de acceso y permanencia en condiciones de igualdad a los cargos políticos, según los estándares o parámetros de convencionalidad determinados líneas arriba; sin embargo, a las condiciones generales establecidas en el citado art. 234 de la CPE, se agregan otras denominadas causales de inelegibilidad para el acceso a cargos públicos electivos, entre las que se encuentra la siguiente:
Artículo. 238 No podrán acceder a cargos públicos electivos aquellas personas que incurran en las siguientes causales de inelegibilidad:
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3. Quienes ocupen cargos electivos, de designación o de libre nombramiento, que no hayan renunciado a éste, al menos tres meses antes al día de la elección, excepto el Presidente y el Vicepresidente de la República.
Estas causales de inelegibilidad fueron plasmadas por la voluntad del constituyente obedeciendo a consideraciones propias del contexto boliviano, cuyo análisis de convencionalidad debe ser realizado a partir de los criterios establecidos por la propia jurisprudencia de la Corte IDH desarrollados en el Fundamento Jurídico III.4. de este fallo constitucional conforme determinan los estándares o parámetros de convencionalidad acerca del derecho a la participación político-electoral en condiciones de igualdad, no discriminación, de acceso y permanencia en condiciones de igualdad a los cargos políticos, ninguna condición o requisito de acceso a la función pública, puede implicar un acto de discriminación fuera de los criterios básicos establecidos en el art. 23.2 de la CADH ampliados a partir del art. 30 de la misma Convención; por lo que, el cargo de inconvencionalidad del art. 238.3 de la CPE, alegado por los accionantes es cierto, ya que al ser autoridades electas al igual que el Presidente y el Vicepresidente, no pueden imponérseles otras condiciones o requisitos de manera discriminatoria y fuera de los criterios básicos ya mencionados.
Por otra parte, igualmente corresponde aplicar el test de razonabilidad de la discriminación, para determinar la aplicación preferente de los parámetros de convencionalidad respecto de la norma constitucional enervada. A ese efecto, el primero de los elementos del test demanda identificar si los supuestos de hecho presentan similitudes o por el contrario son disimiles o diferentes, en esa marco, se tiene que el art. 238.3 de la CPE, estatuye una previsión que restringe derechos a las autoridades electas, haciendo una excepción expresa para el caso del Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, evidenciando que existe una diferencia de supuestos de hecho solamente para estos dos últimos cargos; siendo que, las demás autoridades de esa categoría también son elegidas por voto popular y pueden optar por ser electas nuevamente, no siendo aceptable que existan diferencias en las causales generales de inelegibilidad entre unas y otras; por lo que, el numeral 3 del artículo analizado, no supera la primera fase del test de razonabilidad de la discriminación, siendo innecesario analizar los otros cuatro puntos de dicho test.
Para terminar el segundo paso del método de control difuso de convencionalidad, se debe aclarar que la referida previsión constitucional establecida en el art. 238.3 de la CPE, al ser tan precisa respecto a la restricción a los derechos a la participación política, a la participación político-electoral en condiciones de igualdad y no discriminación, y al acceso y permanencia en condiciones de igualdad a los cargos políticos, al exigirse la renuncia de al menos tres meses antes del día de la elección para toda la categoría de quienes ocupan cargos electivos, menos -puntualmente- para el Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, se tiene que no admite interpretación conforme con el art. 23 de la CADH o las demás normas del corpus iuris de derechos humanos; entonces, no pudiendo ser salvada su evidente inconvencionalidad vía interpretación, corresponde sea dejada sin efectos jurídicos con efectos generales; para lo cual, se deben aplicar los principios de favorabilidad y progresividad (o no regresividad) consagrados en los arts. 13.I y 256 de la CPE, eliminando la restricción objeto de análisis para todas las personas que ocupan cargos electivos, dejándolas en un estado de igualdad de condiciones respecto al Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia.
Siendo evidente la restricción discriminatoria prevista en el art. 238.3 de la CPE, no son necesarias mayores disquisiciones al respecto; entonces, en consideración de: i) Las previsiones constitucionales establecidas en los arts. 13 y 256 de la Ley Fundamental; ii) El bloque de constitucionalidad establecido por el art. 410.II de la Norma Suprema, que permite el control difuso de convencionalidad; iii) Los principios interpretativos pro homine y de progresividad de los derechos humanos; iv) Los arts. 8.II y 232 de la citada Cnstitución, que consagran el valor y principio de igualdad que rige la administración pública; y, v) Las pautas del prenombrado principio y la no discriminación para el acceso a la función pública, de acuerdo a los derechos a la participación política, a la participación político-electoral en condiciones de igualdad y no discriminación, y de acceso y permanencia en condiciones de igualdad a los cargos políticos, todos del corpus iuris de derechos humanos; se debe aplicar preferente del art. 23 de la CADH, dejando sin efectos generales aquella restricción discriminatoria (exigencia de renuncia de tres meses), para el acceso a los cargos públicos de categoría electiva establecida en el art. 238.3 de la CPE, que en su excepción favorece de manera injustificada solamente al Presidente y al Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, cuando otras autoridades electas igual tienen el derecho de acceder nuevamente a cargos públicos electivos en condiciones de igualdad y no discriminación; agregando que, por el principio de interdependencia de los derechos humanos, esta restricción igualmente afecta de manera indirecta o colateral otros derechos fundamentales.
Finalmente, se debe precisar que el estándar o parámetro de convencionalidad identificado es coherente y concordante con los arts. 26 y 28 de la CPE; por lo que, la inaplicación referida no representará afectación a la coherencia interna de la propia Ley Fundamental.
Por los argumentos expresados precedentemente, se deberá aplicar preferentemente lo dispuesto en el art. 23 de la CADH, al ser la norma más favorable en cuanto a los derechos políticos, sobre el art. 238.3 de la CPE; en consecuencia, quienes ocupen cargos electivos en general, no necesariamente deberán renunciar tres meses antes para postular a un cargo electivo, condición que se mantiene para los servidores designados y los de libre nombramiento.