Resulta imprescindible para la resolución del presente recurso, establecer doctrinalmente, la clasificación de las normas que contiene la Constitución Política del Estado. Así, siguiendo a Néstor Pedro Sagüez (Teoría de la Constitución, Astrea, Buenos Aires, 2001, pag. 261), se debe manifestar que no todas las reglas constitucionales tienen idéntico vigor formal. Pueden distinguirse: a) las cláusulas declarativas; b) las cláusulas programáticas (de cumplimiento discrecional o de cumplimiento obligatorio para el legislador); y c) las cláusulas operativas (permisivas, preceptivas y prohibitivas).
a) Cláusulas declarativas, son las que efectúan declaraciones casi siempre genéricas y que, contrariamente a lo que algunos autores sostienen, no se agotan con el simple acto de la declaración, pues tales cláusulas tienen como fin, cuando menos, de invalidar una norma inferior que las contradiga, además que significan pautas para el comportamiento jurídico del legislador, ya que éste debe someterse al hecho ideológico constitucional, marcado a menudo por esas normas constitucionales declarativas. Del mismo modo, son útiles para interpretar el resto de las normas constitucionales y la normativa infraconstitucional.
b) Cláusulas programáticas, La cláusula constitucional programática es aquella no operativa, o no autoaplicativa, también se la llama de efecto diferido. En concreto, para funcionar requiere el dictado de otra norma, de inferior jerarquía u ordinaria, que la reglamente o instrumente. Por eso las normas programáticas han sido juzgadas como bajo condición suspensiva, la condición es el dictado de esa norma infraconstitucional, que entonces monitoriza a las reglas constitucionales programáticas convirtiéndolas en operativas.
En efecto, las normas que pueden catalogarse como encargos al legislador, son normas constitucionales de eficacia limitada que, dada la previsión explícita o implícita en ella contenida, resulta de obligatorio y concreto desarrollo para que cobre eficacia plena. Por ejemplo, el art. 136 de la CPE, luego de señalar cuáles son los bienes de dominio originario del Estado, dispone que será la ley -instrumento normativo emitido por el Legislativo- que establezca las condiciones de dicho dominio; en otro ámbito, en el Régimen Cultural, cuando en el art. 184 la CPE dispone que el personal docente es inamovible, encarga al legislador determinar, mediante ley, las condiciones para esa inamovilidad; o, en cuanto al Régimen de las Fuerzas Armadas, en el art. 214 de la CPE, dispone que los ascensos en esa institución serán otorgados conforme a ley; o, para dar otro ejemplo más, se encuentra otro encargo al legislador en los arts. 220, 221, y 222 de la CPE, del Régimen Electoral, cuando la Constitución Política del Estado dispone que el legislador regule, a través de ley, la votación de los ciudadanos extranjeros en elecciones municipales, los requisitos para ser candidatos, y la organización de partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas.
c) Cláusulas Operativas, frente a las normas programáticas, las operativas son autoaplicativas: se efectivizan sin necesidad de una norma complementaria o inferior que las regule o implemente para entrar en funcionamiento. Las normas operativas son de distinta índole, según el tipo de conducta a que hagan referencia.
a. Normas permisivas, facultan a los particulares o a la autoridad pública, a realizar, o no, determinadas conductas. Las reglas enunciativas de los derechos personales, son, por lo común, normas constitucionales permisivas, en tanto los particulares pueden ejercer o no el derecho en cuestión, por ejemplo, el derecho a ser o no propietario; a practicar o no un culto religioso.
b. Normas preceptivas, son las que imponen a los particulares o agentes públicos, determinados comportamientos. Son deberes de acción. Por ejemplo, en el art. 10 de la CPE, en cuanto a la aprehensión de un delincuente in fraganti por parte de cualquier persona, aún sin mandamiento, dispone el deber de conducir al aprehendido inmediatamente ante autoridad o juez competente. Las normas preceptivas no requieren de desarrollo alguno, son mandatos de acción de los que no puede sustraerse nadie al ser imperativos, y de hacerlo, deberá estar a las consecuencias de su inobservancia al mandato constitucional. Dicho de otra manera, las normas preceptivas no precisan de desarrollo legislativo, pues se aplican por si solas, así, el art. 2 de la CPE, no requiere de una ley para generar los tres órganos del Estado; de igual modo, el art. 59.5a y 7a de la CPE no precisa de norma legislativa que reconozca esas atribuciones, pues el órgano Legislativo, no sólo puede ejercerlas en forma directa, sino que está obligado a hacerlo, pues es su función, así como los demás órganos deben respetar tal ejercicio.
c. Normas prohibitivas. Son las que impiden realizar determinados actos a la autoridad pública o a los particulares, es decir que enuncian deberes de omisión. Así se tiene, entre otras de este tipo, la prohibición de toda especie de torturas, coacciones, exacciones o cualquier violencia física o moral, que determina el art. 12 de la CPE.